28 lutego br. minister Mariusz Błaszczak ogłosił Plan Modernizacji Technicznej do 2026 r., który zakłada wydatki na modernizację Sił Zbrojnych z budżetu RP o wartości 185 mld zł, co stanowi kwotę o 45 mld zł większą niż przewidziana w poprzednim planie
W planie ujęto liczne programy modernizacyjne, które mają przenieść polskie wojsko w XXI w. pod względem techniki i technologii, wśród których znalazły się m.in.: Harpia (zakup samolotu wielozadaniowego nowej generacji), Narew (pozyskanie baterii przeciwlotniczych zestawów rakietowych krótkiego zasięgu), Kruk (śmigłowce szturmowe), ORKA (zakup okrętów podwodnych), Borsuk (wprowadzenie do uzbrojenia nowego wozu bojowego). Założenia przedstawiają się bardzo obiecująco i, jeśli zostaną zrealizowane, dają nadzieję na znaczącą zmianę jakościową w Siłach Zbrojnych RP.
Większość programów objętych Planem Modernizacji Technicznej z przyczyn obiektywnych będzie musiała opierać się na zakupach sprzętu oferowanego przez dostawców zagranicznych. Polski przemysł zbrojeniowy z uwagi na wieloletnie zapóźnienie w stosunku do światowych liderów nie jest w stanie zaoferować niektórych nowoczesnych systemów uzbrojenia. Czy oznacza to, że krajowi przedsiębiorcy obejdą się smakiem? Niekoniecznie. Na końcu tunelu widać światełko, któremu na imię offset.
Czym jest offset, znawcom branży zbrojeniowej tłumaczyć nie trzeba. Dla przypomnienia jednak wspomnę, iż pod pojęciem tym kryją się umowy pomiędzy państwem dokonującym zakupu sprzętu wojskowego a jego dostawcą zawierane w celu kompensacji wydatków poniesionych przez państwo na zakupy za granicą. Offset nie jest niczym niezwykłym ani nowym. Odpowiednie regulacje istnieją w ponad 140 krajach. Na gruncie polskim podstawą prawną do stosowania offsetu jest art. 346 ust. 1 lit. b) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) – Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864 – oraz ustawa z dn. 26 czerwca 2014 r. o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa (Ustawa offsetowa – Dz. U. z 2019 roku, poz. 1379).
Pierwsza z podstaw prawnych stanowi przepis derogacyjny uprawniający każde państwo członkowskie UE do podejmowania środków, „jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi”, przy czym „środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych”.
Na podstawie tego przepisu państwa członkowskie są upoważnione do dokonania, w drodze aktu jednostronnego (a więc, w polskich realiach, w drodze ustawowej), wyłączenia produkcji oraz handlu bronią, amunicją i materiałami wojennymi spod ogólnych zasad dotyczących rynku wewnętrznego. Przepis ten stanowi wyłom od ogólnych zasad niedyskryminacji, które legły u podstaw Unii Europejskiej, gdyż pozwala państwom członkowskim na stosowanie praktyk chroniących ich własny, krajowy przemysł zbrojeniowy. Nie wchodząc głębiej w rozważania dotyczące przepisu TFUE, należy zauważyć, iż jedną z takich praktyk jest zastosowanie offsetu.
Bezpośrednie odniesienie do art. 346 ust. 1 lit. b. TFUE znalazło się w art. 1 oraz w art. 2 pkt 1) Ustawy offsetowej. Zgodnie z tym drugim przepisem umową offsetową jest umowa zawarta między Skarbem Państwa a zagranicznym dostawcą określająca w szczególności wartość, przedmiot i harmonogram wykonania zobowiązań offsetowych oraz warunki, na jakich te zobowiązania mają być wykonane, mająca na celu ochronę podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, zgodnie z art. 346 ust. 1 lit. b. TFUE.
Warto zwrócić uwagę, iż na gruncie Ustawy offsetowej kompensacja przy zamówieniach na potrzeby bezpieczeństwa państwa nie jest stosowana z automatu. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 Ustawy offsetowej zastosowanie offsetu wymaga odpowiedniego uzasadnienia, które (w myśl ust. 5 tego przepisu) sporządza minister kierujący działem administracji, któremu podlega zamawiający, lub centralny organ administracji państwowej będący kierownikiem zamawiającego, niepodlegający ministrowi.
Takie uzasadnienie jest sporządzane po otrzymaniu informacji od zamawiającego informacji o zamiarze wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia dotyczącego broni, amunicji lub materiałów wojennych i powinno zawierać m.in. wskazanie potencjału, który ma zostać ustanowiony za pomocą offsetu, w zakresie zdolności produkcyjnych, serwisowych i obsługowo-naprawczych (a także innych niezbędnych z punktu widzenia ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa). W uzasadnieniu wyznaczona komórka organizacyjna odpowiedzialna za jego sporządzenie winna wykazać, że umowa związana z nabywaniem uzbrojenia oraz zobowiązania offsetowe nie wpłyną negatywnie na konkurencję na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych. Uzasadnienie winno również wykazać, że zastosowanie offsetu w danym przypadku jest konieczne oraz odpowiednie do ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa. Dopiero na podstawie takiego uzasadnienia minister sporządza ocenę konieczności zastosowania offsetu.
Jak widać, zastosowanie offsetu przy zakupach dokonywanych za granicą nie jest mechanizmem automatycznym i aktualizuje się dopiero po dokonaniu oceny zasadności wdrożenia kompensacji w danym przypadku. Tego typu rozwiązanie z jednej strony pozwala ministrowi obrony narodowej na elastyczność w doborze odpowiednich środków, które – przynajmniej w teorii – mają za zadanie zabezpieczyć podstawowe interesy bezpieczeństwa państwa. Z drugiej strony należy dostrzec ryzyko takiego kształtowania przetargów i zamówień na uzbrojenie, które powoduje, że zastosowanie offsetu będzie jawiło się jako nieopłacalne i zbędne.
W ostatnich miesiącach flagowym przykładem dokonania zakupów uzbrojenia bez offsetu było podpisanie umowy na dostawę dywizjonu HIMARS (High Mobility Artillery Rocket System) w ramach programu Homar. Podążając za przykładem rumuńskim, MON dokonał w tym przypadku zakupu systemu „z półki”, w gotowej konfiguracji. Było to pewnym zaskoczeniem, gdyż jeszcze kilka miesięcy przed podjęciem ostatecznej decyzji mówiło się o budowaniu Homara przez konsorcjum polskich spółek (z PGZ jako liderem) z partnerem zagranicznym. Planowano włączyć do systemu polskie pojazdy oraz elementy systemu Topaz, co pozwoliłoby na podpięcie Homara do jednolitego systemu, w którym znajdują się już inne komponenty artyleryjskie (m.in. Kryl, Langusta, Regina). W ramach offsetu miało dojść do transferu technologii niektórych komponentów systemu, dzięki którym polskie spółki z branży zbrojeniowej mogły otrzymać nowe zdolności.
W tym przypadku uzasadnieniem dla niezastosowania offsetu były – zgodnie ze stanowiskiem MON – przedłużające się negocjacje ze stroną amerykańską i chęć jak najszybszego wprowadzenia systemu do wyposażenia Wojsk Rakietowych i Artylerii. Jakkolwiek formalnie, z punktu widzenia przepisów Ustawy offsetowej, wszystko przebiegło poprawnie, można mieć pewne wątpliwości co do uzasadnienia takiej decyzji. Offset jest bowiem jednym z narzędzi mających zapewnić ochronę podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa i jako taki zawsze powinien stanowić ważny element w rozważaniach na temat pozyskiwania nowych typów uzbrojenia dla Sił Zbrojnych.
Podobnie jak i inne instrumenty wypełniające dyspozycję przepisu art. 346 ust. 1 lit. b) TFUE offset stanowi wyjątek od ogólnych reguł określonych w Traktacie, związanych z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego UE, w tym z równością podmiotów i zapewnieniem konkurencyjności, lecz wydaje się, że przynajmniej w polskich warunkach winien być stosowany jako zasada. Kompensacja uregulowana w Ustawie offsetowej z 2014 r., zwłaszcza w porównaniu z jej kształtem określonym w ustawie z 1999 r., przy odpowiednim zastosowaniu pozwala na istotne wzmocnienie polskiego przemysłowego potencjału obronnego. W porównaniu z poprzednim stanem prawnym, gdzie offset mógł być i praktycznie zawsze był dzielony na tzw. offset bezpośredni (skierowany do podmiotów z branży zbrojeniowej) oraz pośredni (skierowany do innych gałęzi gospodarki), obecnie musi on być w całości przeznaczony na wzmocnienie krajowego przemysłu zbrojeniowego. Innymi słowy pod rządami nowej Ustawy offsetowej zrezygnowano z offsetu niewojskowego i dopuszczono jedynie offset wojskowy, co jest w pełni zbieżne z brzmieniem art. 346 ust. 1 lit. b) TFUE.
Konstrukcja Ustawy offsetowej, a zwłaszcza konstrukcja zdefiniowanej w niej umowy offsetowej i zobowiązań offsetowych, pozwala przyjąć, iż offset winien być stosowany w sytuacji, gdy MON nie może dokonać stosownych zakupów niezbędnego uzbrojenia lub sprzętu wojskowego w kraju (krajowy przemysł nie jest w stanie zaspokoić konkretnych potrzeb związanych z bezpieczeństwem państwa) i musi ulokować środki pieniężne za granicą. Kompensacja ze strony zagranicznego dostawcy winna iść w kierunku polskiego przemysłu zbrojeniowego i jedynie z przeznaczeniem na zdolności tej gałęzi gospodarki związane wyłącznie z produkcją lub handlem bronią, amunicją lub materiałami wojennymi. Tym samym na gruncie prawa offsetowego kompensacja może polegać m.in. na transferze technologii, licencjach produkcyjnych, przekazywaniu zdolności remontowych, otwieraniu rynków zbytu etc. w zakresie broni, amunicji i materiałów wojennych. Nie jest dozwolone przekazywanie takich zdolności w odniesieniu do produkcji cywilnej ani do tzw. artykułów podwójnego zastosowania wojskowo-cywilnego (dual use), co stanowiłoby naruszenie prawa unijnego.
W porównaniu do odpowiedników w krajach wysokorozwiniętych polski przemysł zbrojeniowy może się pochwalić, delikatnie mówiąc, przeciętnymi osiągnięciami w sferze nowych technologii o zastosowaniu wojskowym oraz produkcji nowoczesnego uzbrojenia. Dlatego każdy offset, prawidłowo wynegocjowany i wdrożony (co z kolei wiąże się zazwyczaj z poważnymi inwestycjami), stanowi dla polskiej zbrojeniówki zastrzyk, który może skutkować np. włączeniem polskich przedsiębiorstw w łańcuchy dostaw koncernów międzynarodowych, transferem nowoczesnych technologii, tworzeniem centrów remontowo-naprawczych, otwarciem nowych rynków zbytu dla produktów polskiej branży obronnej.
Każde postępowanie mające na celu pozyskanie uzbrojenia lub sprzętu wojskowego zza granicy wiąże się paradoksalnie z poważną szansą rozwoju polskiej zbrojeniówki. W związku z tym należy wystosować do decydentów następujące przesłanie: „Proszę państwa, nie bójcie się offsetu. Wykorzystajcie wszystkie narzędzia, które daje prawo europejskie i krajowe, i wspierajcie polski przemysł zbrojeniowy poprzez negocjowanie, wdrażanie i należyte kontrolowanie wykonania ciekawego i cennego offsetu”.
Miejmy nadzieję, że przykład Homara, gdzie MON widocznie został skuszony szybkim terminem dostaw systemu HIMARS „z półki” i być może niższą ceną, będzie jedynie wypadkiem przy pracy i przy kolejnych programach realizowanych w ramach Planu Modernizacji Technicznej offset zagości na dobre.
Piotr Dudek – Autor jest adwokatem i partnerem w kancelarii Dudek Osiński Rycerz Barański Kancelaria Adwokacka Sp.p. specjalizującej się m.in. w obsłudze rynku zbrojeniowego i w prawie nowych technologii.
Dodaj komentarz